巴彦淖尔市深化农村牧区公路管理养护体制改革试点工作方案

2020年9月，交通运输部、财政部联合下发了《关于组织开展深化农村公路管理养护体制改革试点工作的通知》（交公路函〔2020〕686号），确定巴彦淖尔市为全国农村公路管养体制改革市级试点地区，临河区、磴口县为全国农村公路管养体制改革县级试点地区，要求用三年时间积极推进试点地区改革工作。为全面完成试点工作任务，建立全市农村牧区公路管理养护长效机制，根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于深化农村牧区公路管理养护体制改革的实施意见》(内政办发〔2020〕14号）和《内蒙古自治区交通运输厅 财政厅关于印发内蒙古自治区深化农村牧区公路管理养护体制改革试点工作推进方案的通知》（内交发〔2021〕220号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实习近平总书记关于“四好农村路”的重要指示批示精神以及国家和自治区关于深化农村公路管理养护体制改革的决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，以健全完善农村牧区公路管理养护组织体系、强化资金保障和深化体制改革为重点，坚持农村牧区公路建设、管理、养护、运营并重，着力构建“政府主导、部门协同、群众参与、市场配置”的农村牧区公路管理养护体制，为推进农村牧区公路交通治理体系和治理能力现代化、巴彦淖尔深入实施乡村振兴战略和绿色高质量发展提供强有力的公路通行服务保障。

二、工作目标

全市试点改革目标：到2023年，全市基本建立权责清晰、齐抓共管的农村牧区公路管理养护体系，农村牧区公路治理能力明显提高，治理体系初步形成，通行条件和路域环境明显提升，交通保障能力显著增强。一是建立市级统筹、部门协同、旗县区主体、苏木镇和嘎查村共管的责任体系；二是建立以“路长制”为基础的管理养护组织体系；三是建立财政投入稳定、社会资本积极参与的资金保障体系；四是探索以专业化养护为主、群众养护为补充的市场化养护体系。农村牧区公路列养率达到100％，年均养护工程比例不低于5％，优、良、中等公路的里程占比不低于75％。

全市要围绕农村牧区公路建设、管理、养护、运营的工作需求，以“美丽农村路”为主题，结合各旗县区的地域特点，研究制定具有地区特色的农区、牧区、半农半牧等不同地域环境的美丽农村路创建方案和创建标准，注重农村牧区公路与沿线环境相结合，打造“一路一景”，优化路域环境，不断提高农村牧区公路服务水平和安全水平。2021-2023年，在全市范围内打造“美丽农村路”1000公里，各旗县区打造“美丽农村路”不少于100公里，实现每个旗县区至少有一条县道“美丽农村路”，每个苏木乡镇至少有一条乡道“美丽农村路”，每个嘎查村至少有一条村道“美丽农村路”。

临河区试点改革目标：一是要以“美丽农村路”为主题，研究制定临河区“美丽农村路”创建方案和创建标准，全面提升农村牧区公路路况水平、安全水平、绿化美化和路域环境治理工作，总结形成可推广的创建经验。二是80%以上的县道要建设成为“美丽农村路”，实现县道三级以上等级公路占比100％，乡道四级以上等级公路占比100％。三是爱路护路的乡规民约、村规民约制定率、“路长制”覆盖率、农村牧区公路列养率、建制村通客车率和通邮率均达到100％。四是优、良、中等公路的里程占比不低于80％，绿植成活率不低于80％。

磴口县试点改革目标：一是要以“创新养护生产模式”为主题，在原公路段事企分开转制的基础上，进一步推进农村公路养护市场化改革，建立政府与市场合理分工的养护生产组织模式，通过市场化的手段全面提升农村牧区公路养护规范化、机械化水平。二是建立健全农村牧区公路养护管理体系，县级成立农村牧区公路养护服务中心，苏木镇成立交通管理站，各负其责抓好农村牧区公路的养护管理工作。三是研究编制农村牧区公路养护管理办法、绩效考核办法等工作制度，总结农村牧区公路养护工程和日常养护工作的运行机制、典型经验。四是优、良、中等公路的里程占比不低于75％。

其他旗县要围绕全市总体改革目标和主要任务，借鉴临河区和磴口县的改革成功经验，加快推进当地农村牧区公路管理养护体制改革工作。

三、主要任务

（一）建立市级统筹、部门协同、旗县区主体、苏木镇和嘎查村共管的责任体系

1.市政府加强指导和监督。积极推进改革试点工作，加强对旗县区政府的指导和绩效管理。通过认真总结提炼好经验好做法，充分发挥试点地区的典型带动作用，总结、推广典型经验，以点带面，全面推动全市深化农村牧区公路管理养护体制改革。

2.市本级各相关部门加强协同配合。市交通运输部门负责指导、监督、考核全市农村牧区公路管理养护改革工作，建立健全相关规章制度，上报全市年度农村牧区公路养护计划，对自治区交通运输厅下达的农村牧区公路养护计划的执行情况和养护质量进行监督、检查，加强政策引导和业务指导。市发改、生态环境、水利、林草、自然资源等部门按照各自职能，负责保障农村牧区公路建设资金的争取和项目立项、环评、水保、绿化、用地、料场等工作，指导推动各旗县区简化农村牧区公路工程项目审批程序。市公安、应急部门负责指导推动各旗县区公安、应急管理部门参与农村牧区公路竣(交)工验收工作，公安部门还要配合做好农村牧区公路治超联合执法等工作。市财政部门负责市本级农村牧区公路养护补助资金的筹集，并按年度纳入市级一般公共财政预算，做好资金支付工作，同时对公共财政用于农村牧区公路养护的资金开展绩效评价。市农牧部门负责配合推动农村牧区公路路域环境整治工作，市其他相关部门要在各自职责范围内，做好农村牧区公路管理养护有关工作。

3.各旗县区政府切实履行主体责任。各旗县区政府要按照“县道县管、乡村道乡管”的原则，用好上级补助资金，足额筹集各地农村牧区公路养护资金，并按年度纳入本级一般公共财政预算，建立健全符合本地区实际的农村牧区公路管理养护责任制，切实履行好主体责任。组织交通运输、发改、财政、公安、自然资源、生态环境、水利、林草、农牧、应急等相关部门以及苏木镇政府认真落实相关责任，形成合力。编制农村牧区公路管理养护权力和责任清单，并指导、监督相关部门和苏木镇政府履职尽责，将农村牧区公路管养工作纳入政府年度目标实绩考核。

4.发挥乡村两级作用和农牧民积极性。各苏木镇政府要确定专职人员，按照集约高效的原则，指导嘎查村民委员会组织好村道管理养护及交通安全管理等相关工作。嘎查村民委员会要按照“群众自愿、民主决策”的原则，建立村道议事机制，采取一事一议、以工代赈等办法组织村道管理养护相关工作。苏木镇政府和嘎查村民委员会具体职责由旗县区政府结合本地区实际确定。要加强宣传引导，将爱路护路要求纳入乡规民约、村规民约。鼓励采用以奖代补等方式，推广将日常养护与应急抢通捆绑实施并交由农牧民承包。鼓励农村牧区集体经济组织和社会力量自主筹资筹劳，参与农村牧区公路管理养护和交通安全管理工作。

（二）建立健全以“路长制”为基础的管理养护组织体系

1.加快完善“路长制”体系。各地要按照《巴彦淖尔市全面推行农村牧区公路“路长制”实施方案》的相关要求，结合本地区实际，进一步完善本地区“路长制”实施方案，全面推行由旗县区、苏木镇、嘎查村主要负责人任路长的农村牧区公路三级“路长制”，建立“精干高效、专兼结合、以专为主”的管理体系，确保“路长制”落实、落地。

2.建立乡村道专管员制度。各地要在每个苏木镇设置农村牧区公路管理养护机构对乡道进行管养，积极推进具备条件的嘎查村设立公路管理养护机构，并通过政府购买服务、开发公益性岗位等方式设立乡村道专管员，专管员的选任要根据嘎查村自身实际情况，挑选认真负责的村民担任。要将苏木镇和嘎查村的农村牧区公路养护管理机构运行经费和人员支出纳入一般公共财政预算，加大履职能力建设和管理养护投入力度。

3.加强公路执法工作。各旗县区政府要加强农村牧区公路执法工作，构建“横向到边，纵向到底”的网络化管理格局。结合“路长制”及乡村道专管员制度，充分发挥苏木镇、嘎查村及农牧民的积极性，建立旗县区有执法队伍、苏木镇有监管员、嘎查村有护路员的路产路权保护队伍。要进一步加强公路超限超载治理，在公路重要路段或节点通过建设固定检测站和非现场执法点的形式，组织交通、公安、交管部门强化公路路面联合治超执法，严厉打击超限超载行为。

4.加快信息化建设。各地要探索建立农村牧区公路信息化管理平台，充分利用现代科技进行工作布置和情况反馈，通过信息化手段让农村牧区公路管理养护更加科学、及时、专业。

（三）建立财政投入稳定、社会资本积极参与的资金保障体系

1.确保上级补助资金专款专用。按照自治区政府对农村牧区公路养护工程的补助政策，把上级补助资金足额用于农村牧区公路养护工程，并按照立项内容专款专用，农村牧区公路养护工程补助资金专项用于自治区和市年度农村牧区公路养护责任目标任务中确定的养护工程，不得用于日常保养和管理人员支出，以及已列入自治区年度通村硬化路、窄路面改造、县乡公路安全生命防护工程、危桥改造等一般公路建设项目。

2.加大本级财政资金支持力度。农村牧区公路养护属于旗县区财政事权，资金原则上由旗县区通过自有财力安排。要按照“政府主导、多元筹资、统筹安排、专款专用、强化监管、绩效考核”的原则，加大财政资金支持力度。用于农村牧区公路每年每公里日常养护的总额不得低于以下标准：县道每年每公里10000元，乡道每年每公里5000元，村道每年每公里3000元。严格落实上级关于各级公共财政资金投入农村牧区公路养护的比例要求，在自治区投入25％的同时，市、旗县区公共财政投入比例分别为25％、50％，并要探索建立与养护成本变化等因素相关联的动态调整机制。各旗县区在具体下达养护资金计划和编制养护实施计划时，应根据公路路况、交通流量、路面类型、路基宽度等要素统筹安排。对旗县区政府落实支出责任存在的收支缺口，市政府将根据不同时期发展目标给予一定的资金支持。

3.强化养护资金使用支付监督管理。市财政、交通运输部门要加强农村牧区公路养护资金使用监管和定期考核，对各级公共财政用于农村牧区公路养护的资金实施全过程预算绩效管理，严禁农村牧区公路建设采用建设-移交（BT）模式，严禁地方以“建养一体化”名义新增隐性债务，严禁地方截留、挤占或者挪用农村公路养护资金，保证农村公路养护资金独立核算、专款专用。审计部门根据需要对农村牧区公路养护资金使用情况进行审计。

4.创新投融资机制。市、旗县区两级政府要发挥政府资金的引导作用，采取资金补助、先养后补、以奖代补、无偿提供料场等多种方式支持农村牧区公路养护。将农村牧区公路发展纳入地方政府一般债券支持范围。鼓励地方政府将农村牧区公路建设和一定时期的养护进行捆绑招标，将农村牧区公路与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发，运营收益用于农村牧区公路养护，鼓励采取出让公路冠名权、广告权、企业和社会捐资等方式筹集农村牧区公路养护资金。鼓励保险资金通过购买地方政府一般债券方式合法合规参与农村牧区公路发展，积极协调商业保险机构，探索开展农村牧区公路灾毁保险，拓宽灾毁资金保障渠道。

（四）建立以专业化养护为主、群众养护为补充的市场化养护体系

逐步建立政府与市场合理分工的养护生产组织模式，实现管养分离，市本级成立公路养护企业，对市本级养护的农村公路推行市场化养护，逐步参与市场竞争，鼓励旗县区公路养护中心的管养职能分离，引导符合市场属性的单位转制为现代企业，成立专业养护公司，进行市场化改革。可将农村牧区公路的养护工程，特别是一些专业性较强、技术复杂的专项工程，交由养护公司负责，实行招标投标、计量支付、合同管理，同时强化市场监管、质量控制和养护评估，引入养护评价和信用评价，建立优胜劣汰的市场结构动态调节机制。乡道及村道的日常保洁可采用沿线群众承包养护，交由公路沿线农牧民负责，采取个人、家庭分段承包等方式实施，并按照优胜劣汰的原则，逐步建立相对稳定的群众性养护队伍。对路线较长、沿线居民较少的乡村道，苏木镇和嘎查村可通过春秋两季组织附近群众投工投劳形式进行集中养护。鼓励通过签订长期养护合同、招投标约定等方式，引导专业养护企业加大投入，提高养护机械化水平，支持养护企业跨区域参与市场竞争。探索通过综合打捆购买服务等方式，选择具有较强综合实力的养护咨询、施工一体化企业，提供路况检测、养护规划、设计、施工等全链条服务，实现公路全寿命周期内养护效益最大化。

四、实施步骤

改革试点工作周期为3年（2021-2023年），具体安排如下：

（一）前期准备阶段（2021年5月-2021年11月）。市及临河区、磴口县围绕试点主题并结合区域特点，制定本地区试点改革的具体实施方案，明确任务目标，安排工作进度，落实责任分工，强化保障措施，确保试点工作扎实有序推进。

（二）组织实施阶段（2021年12月-2023年8月）。试点地区要按照自治区的要求和本方案及试点旗县实施方案确定的目标任务、工作进度等，认真组织开展试点工作，其间定期开展督导和评估，跟踪分析改革进展情况，评估改革推进效果，适时调整政策措施，及时研究解决矛盾问题，并于每年12月20日前形成试点情况报告，报自治区交通运输厅。

（三）总结深化阶段（2023年9月-2023年12月）。积极总结、推广实践而得的典型经验和做法，切实发挥好试点地区的典型带动作用，全面落实农村牧区公路管理养护体制改革各项任务。试点工作结束后，试点地区要提交试点工作总结报告。

五、保障措施

（一）加强组织领导。市政府成立全市深化农村牧区公路管理养护体制改革试点工作领导小组，统筹指导全市深化农村牧区公路管理养护体制改革试点工作，领导小组办公室设在市交通运输局，负责日常工作的协调、推进和督促、检查，市直各相关部门在各自职责范围内积极做好有关工作。各旗县区也要成立相应的组织机构，切实提高思想认识，把深化农村牧区公路管理养护体制改革工作作为实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重要抓手，抓好贯彻落实。

（二）加强监督考核。市交通运输部门牵头对各旗县区落实农村牧区公路管理养护体制改革任务及管养现状进行考核评价，建立管理养护水平目标考核制度。市财政每年安排500万元农村牧区公路养护以奖代补资金，专项用于农村牧区公路管理养护工作考核奖励，并根据财力和管理养护工作的需要逐步增加。对管养工作推进情况优秀的，给予激励或增量补助，对管养工作推进情况较差的，实行扣减补助，奖优罚劣。各旗县区也要建立对苏木镇、嘎查村农村牧区公路管理养护工作考核制度，形成一级抓一级的考核体系。

（三）加强示范引领。在试点地区开展改革的同时，其他旗县也要结合相关主题分别推进“四好农村路”示范县和“美丽农村路”创建工作，争取到2023年85%以上地区建成自治区级以上“四好农村路”示范县，保质保量完成“美丽农村路”建设任务。